40 Jahre “Gastarbeiter” und Ausländerpolitik in Deutschland

40 Jahre “Gastarbeiter” und Ausländerpolitik in Deutschland von Prof. Dr. Karl-Heinz Meier-Braun

“Wir waren damals in der Zeit der sogenannten Landflucht”, erinnert sich Erich Straub an die frühen 50er Jahre, an die Zeit auf seinem Bauernhof in Bermaringen auf der Schwäbischen Alb. “Wir hatten in der Landwirt schaft keine Arbeitskräfte mehr”, fährt Straub, später Ortsvorsteher und Vorsitzender des Kreisbauernverbandes Ulm, fort. “Die eigenen Söhne und Töchter sind immer mehr abgewandert in die Stadt. Haben Arbeit gesucht, wo man mehr verdienen kann, und die Betriebe waren noch sehr arbeitsin tensiv ausgerichtet – wir brauchten also Leute für die Handarbeit. Und da hat man uns die Italiener empfohlen.”

I. Wie die “Gastarbeiter” zu uns kamen

Was Erich Straub so beschreibt, ist nichts anderes als der Beginn der Ausländerbeschäftigung in der Bundesrepublik nach dem Zweiten Welt krieg, die ihre Wurzeln in Württemberg hat. Der Bauernverband Würt temberg-Baden bemühte sich schon seit 1953 – allerdings zunächst ver geblich -, italienische Landarbeiter auf die Höfe zu holen. Die Behörden waren damals von diesen ersten Versuchen, Saisonarbeiter für ein halbes Jahr (wie in der Schweiz) ins Land zu locken, gar nicht begeistert. Lan desarbeitsamt, Arbeitsministerium, aber auch die Gewerkschaften hatten Bedenken. Jährlich meldeten die Bauernverbände in der ersten Hälfte der 50er Jahre einen Fehlbedarf von bis zu 100 000 Arbeitskräften an, obwohl noch im Durchschnitt dieser Jahre mehr als eine Million Arbeitslose regi striert wurden und die Arbeitslosenquote 1955 beispielsweise 5,6 Prozent betrug. Freiwillig war damals offensichtlich kaum ein Arbeitsloser bereit, zu den kargen Lohnbedingungen in der Landwirtschaft zu arbeiten. Unge regelte Arbeitszeiten, Arbeit bei Wind und Wetter und oft an Sonn- und Feiertagen schreckten die meisten ab. Obwohl die Bauernverbände immer wieder auf ihre Probleme aufmerksam machten und ein staatliches Anwer beabkommen forderten, blieben die Behörden bei ihrer Ablehnung. Karl Lutterbeck vom Bauernverband Württemberg-Baden machte sich deshalb auf eigene Faust auf nach Oberitalien, um die ersten Landarbeiter zu ho len. Erst bei der dritten Fahrt, bei der man den italienischen Vizekonsul aus Freiburg mitnahm, gelang es, die Sache perfekt zu machen.

II. Schwielen an den Fingern

Im Arbeitsamt in Udine sammelten sich 600 Arbeitswillige, die nach Deutschland wollten. Daraus suchten sich die Vetreter des Bauernverban des etwa 300 Bewerber aus. Karl Lutterbeck, damals Sozialreferent, schil dert die Auslese so: “Da saßen wir an einem Tisch, so wie bei einer Muste rungskommission, und die defilierten dann also an uns vorbei. Und dann haben wir sie uns nach der Größe, nach der Stärke, nach Körperbau ange guckt. Manchmal haben wir uns auch die Hände zeigen lassen, ob sie auch möglichst große Hände und feste Schwielen an den Fingern haben. Daraus meinten wir zu sehen, daß er also das Arbeiten gewöhnt ist. Ab und zu guckte man einem dieser Italiener in den Mund, um festzustellen, ob auch seine Zähne einigermaßen in Ordnung sind!”

So kamen die ausgesuchten 300 Landarbeiter 1955 nach Stuttgart, wo sie von ihren Bauern am Bahnhof in Empfang genommen wurden. Deutsche und Italiener hatten so ihre Probleme. Da war das Heimweh, das den einen oder anderen Landarbeiter wieder nach Hause trieb. Schwierigkeiten berei tete damals auch das Essen. Most und Backsteinkäse waren eine unge wohnte Kost für die Italiener. Das Landesarbeitsamt in Stuttgart veröf fentlichte deshalb eigens eine Pressemitteilung: “Ratschläge für die Zube reitung von Speisen nach italienischer Art. Die italienischen Arbeitskräfte bereiten ihre Speisen gerne selbst zu. Soweit aber Italiener vom Arbeitge ber verpflegt werden, sind folgende Ratschläge des Italienischen Konsulats in Stuttgart für die Zubereitung von Speisen für italienische Arbeitskräfte zu empfehlen:

Der Italiener liebt im allgemeinen keine dünnen und flüssigen Soßen, ins besondere keine Mehlsoßen. Zu Teigwaren, die nicht zu weich gekocht werden sollten, gibt man Tomatensoße. Der Italiener ist nicht gewohnt Obstsäfte, Most, zu trinken. Zum Essen trinkt er mit Vorliebe Wein und Wasser. Während des Tages – und abends – auch Milch.”

III. “Die türkischen Arbeitnehmer haben sich durchaus bewährt”

Am 20. Dezember 1955 unterzeichneten Vertreter der deutschen und der italienischen Regierung eine Anwerbevereinbarung, so daß ein Jahr später offiziell die ersten ausländischen Arbeitskräfte in die Bundesrepublik kommen konnten. Der italienische Arbeitsmarkt war schon bald im wahr sten Sinne des Wortes “leergefegt”. Weitere Anwerbeabkommen wurden deshalb 1960 mit Spanien und Griechenland, 1961 mit der Türkei, 1964 mit Portugal, 1965 mit Tunesien und Marokko und 1968 mit Jugoslawien abgeschlossen.

1962 zog der für die Anwerbung von ausländischen Arbeitern zuständige Referent der Bundesanstalt für Arbeit, Helmuth Weicken, eine positive Bilanz der Beschäftigung türkischer Arbeitskräfte in der Bundesrepublik Deutschland: “Die türkischen Arbeitnehmer haben sich bei ihrer Arbeit in der Bundesrepublik durchaus bewährt. Die deutschen Arbeitgeber werden daher auch in Zukunft daran interessiert sein, Arbeitskräfte aus der Türkei vermittelt zu erhalten. Diese Entwicklung dürfte im allgemeinen deutsch-türkischen Interesse liegen, denn es darf erwartet werden, daß die Be­schäftigung der türkischen Arbeitskräfte in der Bundesrepublik zu einer Vertiefung und Festigung der traditionellen deutsch-türkischen Beziehun gen beiträgt. Für die Bundesrepublik bedeutet die Beschäftigung der türki schen Arbeitskräfte eine wertvolle Mithilfe zur Aufrechterhaltung des deutschen Produktionsniveaus.” Auch der Sachverständigenrat wies in einem Gutachten schon bald auf die gesamtwirtschaftlichen Vorteile der Ausländerbeschäftigung hin: “Die Ausländer ermöglichen den deutschen Arbeitnehmern, in qualifiziertere Berufe aufzusteigen, sie decken einen großen Teil des Bedarfs der Wirtschaft an regionaler Mobilität.”

IV. Großer Bahnhof für den einmillionsten “Gastarbeiter”

Das Anwerbeabkommen mit der Türkei wurde vor allem deshalb abge schlossen, weil die Deutsche Bundesbahn einen hohen Kräftebedarf für den Reinigungsdienst hatte. Schon 1964 machten die Tageszeitungen mit der Schlagzeile auf: “Die Gastarbeiter werden bei uns seßhaft.” Im glei chen Jahr kam der einmillionste “Gastarbeiter” nach Deutschland. In Köln wurde dem Portugiesen Armando Rodriguez im wahrsten Sinne des Wortes ein “großer Bahnhof” mit Pauken und Trompeten bereitet.

Zur Begrüßung bekam der einmillionste “Gastarbeiter” ein Moped ge schenkt. Er fand Arbeit in einer Holzfabrik in Süddeutschland. Es ging ihm gut. In seinen Briefen, die er mit Geldüberweisungen regelmäßig nach Hause schickte, schwärmte der Portugiese von Deutschland, schrieb, wie beliebt er im Gastland und bei seinem Chef sei. Bei einem Arbeitsunfall zog er sich eine Magenverletzung zu. Ein deutscher Arzt gab ihm den Rat, zunächst einmal nach Portugal zurückzugehen, wo ein Magentumor fest gestellt wurde.

Der einmillionste “Gastarbeiter” gab seine Anstellung in Deutschland auf und blieb in Portugal. Niemand habe ihm gesagt – so berichtete seine Familie einer deutschen Besuchergruppe -, daß er Anspruch auf Kranken geld hatte. So gab die Familie sämtliche Ersparnisse, die der einmillionste “Gastarbeiter” während der Jahre in Deutschland beiseite gelegt hatte, für Medikamente und den Arzt aus. Schließlich wurde das Geld knapp, und die Familie ließ sich die Rentenansprüche auszahlen. 1981 starb der einst so hochgefeierte Portugiese in seiner Heimat. Von seinem Gastarbeiter traum blieb nichts übrig als ein kleines Häuschen für die Tochter.

Mit einem Sonderzug jugoslawischer Arbeitnehmer, die durch die Bun desanstalt für Arbeit angeworben worden waren, traf am 5. August 1970 der fünfhunderttausendste baden-württembergische “Gastarbeiter” in Stuttgart ein: Zvonimir Kanjir aus Kroatien. Sein Geschenk: ein Koffer radio. Zum Begrüßungskomitee gehörten der Präsident des Landesarbeit­samtes, der jugoslawische Generalkonsul, der Vorsitzende der Arbeiter wohlfahrt und des DGB-Landesbezirks sowie der Repräsentant einer nam haften Automobilfirma, die den Jugoslawen als Arbeitskraft brauchte. Mit Sekt und Blumen begrüßten der Präsident der Bundesanstalt für Arbeit, Josef Stingl, und Arbeitsminister Pirkl im Jahre 1972 die 19jährige Jugo slawin Vera Rimski in München als, wie es damals hieß, den zweimillion sten “Gastarbeiter”. Stingl schenkte ihr ein tragbares Fernsehgerät, Pirkl übereichte ein Buch. Die Zeitung schrieb: “… Josef Stingl, dankte der Ju­goslawin und allen anderen Gastarbeitern für den großen Anteil, den sie zum Bruttosozialprodukt beitragen und damit den hohen Lebensstandard in der Bundesrepublik überhaupt erst ermöglicht hätten.”

V. Phasen der Ausländerpolitik

Daß die Arbeitskraft und nicht die Menschen damals im Mittelpunkt stan den, bestätigt Hans-Jörg Eckhardt vom Landesarbeitsamt Baden-Württem berg, der eine zeitlang bei einer Anwerbekommission tätig war. “Bitte so fort fünf Stück Hilfsarbeiter” – so hätten damals Anforderungen der Ar beitgeber per Fernschreiben gelautet.

Die Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte lief weiter auf Hochtouren. 1968 machte eine Tageszeitung mit der Schlagzeile auf: “Türken am mei sten gefragt”. Der Chronist hielt fest: “Besonders begehrt sind von der deutschen Industrie wieder die Gastarbeiter, Türken werden nach Angaben der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung am meisten angefordert. Deshalb sind sie auch am schwersten zu haben. Zehn Wochen müssen die Firmen allein auf Hilfsarbeiter warten. Türkinnen sind dagegen schon eher zu be kommen, vor allem die Analphabetinnen. Insgesamt stehen die Gastarbei ter in diesem Spätsommer hoch im Kurs. Weitgehend ausverkauft sind auch die Italiener, bis auf eine kleine Zahl von Handwerkern wie Schnei der, Maler und Elektromechaniker oder verwandte Berufe.”

1. Die erste Phase von 1955 bis 1973: Ausländerbeschäftigung als vor übergehende Erscheinung

Lange Zeit war die Ausländerpolitik dadurch gekennzeichnet, daß die Bundesregierung ausländische Arbeitskräfte im Interesse der Wirtschaft anwarb. Es herrschte Übereinstimmung darüber, daß die Ausländerbe schäftigung eine vorübergehende Erscheinung sei und daß die ausländi schen Arbeitnehmer über kurz oder lang heimkehren würden. So war lange Zeit in der Ausländerpolitik – abgesehen vom Ausländerrecht und seinen Ausführungsbestimmungen – kein Konzept infrastruktureller, so zial- und bildungspolitischer Maßnahmen vorhanden. Schon früh wurden aber die Eckpfeiler der Ausländerpolitik festgesetzt, die bis heute eigent lich unverändert geblieben sind. Danach ist die Bundesrepublik kein Ein wanderungsland. Das Ausländergesetz aus dem Jahre 1965 wurde fün fundzwanzig Jahre lang als Fremden- und Ausländerpolizeirecht verstan den, mit einem vielfältigen Abwehrinstrumentarium einschließlich Aus weisung und Abschiebung.

Ausländerpolitik wurde und wird heute immer noch in erster Linie als Ar beitsmarktpolitik gesehen. Die deutschen Arbeitsmarktinteressen, wie sie die politisch Verantwortlichen in Bund und Ländern definieren, stehen im Mittelpunkt. Nach diesen Interessen richten sich alle Maßnahmen und Konzepte, die Ausländer in der Bundesrepublik betreffen.

2. Die zweite Phase von 1973 bis 1979: “Konsolidierung” der Ausländer beschäftigung

Die Auseinandersetzung über Vor- und Nachteile der Ausländerbeschäfti gung setzte Anfang der siebziger Jahre vor allem deshalb ein, weil immer mehr ausländische Arbeitnehmer ihre Familien nachholten und erkennbar wurde, daß die Ausländerbeschäftigung eben kein vorübergehendes Phä nomen bleiben sollte. Die Diskussion über Kosten und Nutzen der Auslän derbeschäftigung sowie die Furcht vor sozialen Konflikten schlug sich im Anwerbestop für ausländische Arbeitnehmer nieder, der am 23. November 1973 verhängt wurde. Damit ergänzte die Bundesregierung ihre Auslän derpolitik durch den Grundsatz “Konsolidierung”, das heißt Begrenzung der Zahl der ausländischen Arbeitnehmer und Anpassung an die Aufnah mefähigkeit der sozialen Infrastruktur. Außerdem wurde zum erstenmal eine Eingliederungspolitik für die ausländischen Familien angekündigt, die langfristig in der Bundesrepublik bleiben wollten.

Der Anwerbestop forderte den Familiennachzug jedoch geradezu heraus. Das gilt auch für eine Maßnahme aus dem Jahre 1975, als die Kindergeld sätze für ausländische Kinder, die im Heimatland geblieben waren, ge kürzt wurden. Die Statistik zeigt deutlich, wie die Zahl der Zuzüge durch diese beiden Maßnahmen angestiegen ist.

3. Die dritte Phase von 1979 bis 1980: Integrationskonzepte im Mittel punkt

In einer dritten kurzen Phase von 1979 bis 1980 standen Integrationskon zepte im Mittelpunkt der Ausländerpolitik. In diesem Zusammenhang legte der erste Ausländerbeauftragte der Bundesregierung und früherer Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen, Heinz Kühn (SPD), ein Me morandum vor. Kühn kritisierte die bisherige Ausländerpolitik, die zu sehr von arbeitsmarktpolitischen Gesichtspunkten geprägt worden sei. Er for derte die Anerkennung, der “faktischen Einwanderung” und ein Kommu nalwahlrecht für Ausländer. Die Bundesregierung blieb dann 1980 mit ih rem Beschluß zur Ausländerpolitik jedoch weit hinter den Forderungen ihres eigenen Ausländerbeauftragten zurück und lehnte zum Beispiel sei nen Vorschlag für ein Ausländerwahlrecht oder Einbürgerungserleichte rungen für die ausländischen Jugendlichen ab.

4. Die vierte Phase von 1981 bis 1990: “Wende in der Ausländerpolitik”  und Kampf um das neue Ausländergesetz

Aus einem kurzen Wettlauf um Integrationskonzepte wurde 1981 plötzlich ein Rennen nach einer Begrenzungspolitik. Die von SPD und FDP gebil dete Bundesregierung geriet dabei immer mehr unter den Druck der CDU/CSU-Opposition, der von den unionsregierten Bundesländern noch verstärkt wurde. Unter Zugzwang gesetzt, formulierte die Bundesregierung am 2. Dezember 1981 selbst eine Begrenzungspolitik. Zur Begründung führte die Bundesregierung die Furcht vor sozialen und politischen Span nungen an, die den gesellschaftlichen Frieden in der Bundesrepublik ge­fährden könnten. Im Februar 1982 bekräftigte die Bundesregierung ihre ausländerpolitische Grundposition und kündigte noch für das gleiche Jahr eine Novelle des Ausländergesetzes mit dem Ziel an, klare Grundlagen für die Lebensplanung der Ausländer zu schaffen.

Im März 1982 brachten die CDU/CSU-regierten Bundesländer den “Entwurf eines Gesetzes zur Konsolidierung des Zuzugs und zur Förde rung der Rückkehrbereitschaft von Ausländern (Ausländer konsoli die rungs gesetz)” im Bundesrat ein und verstärkten so den Druck auf die Bundesregierung. Am 14. Juli 1982 beschloß noch die alte SPD/FDP-Bundesregierung Maßnahmen zur Förderung der Rückkehr ausländischer Arbeitnehmer, die in das Gesetzgebungsverfahren einfließen sollten. Der damalige Bundesarbeitsminister Heinz Westphal (SPD) konnte sich allerdings mit einer Neuregelung zur weiteren Herabsetzung des Nachzugsalters von Ausländerkindern von sechzehn auf sechs Jahre nicht durchsetzen. Darüber war es im Kabinett und im Vorfeld der Ent scheidung zu einer heftigen Kontroverse mit den FDP-Ministern gekom men. Aufgrund des Regierungswechsels verzögerten sich die in Angriff genommenen legislativen Maßnahmen zur Förderung der Rückkehrbereit schaft und die Novellierung des Ausländergesetzes nochmals.

Nach dem Regierungswechsel zur CDU/CSU/FDP-Koalition nahm die Ausländerpolitik im Ergebnis der Koalitionsverhandlungen im September 1982 einen breiten Raum ein. Die Bundes regierung werde – so hieß es – sofort eine Reihe von Maßnahmen beschlie ßen, die Anreize für die Stärkung der Rückkehrbereitschaft von Auslän dern böten. Schon kurz vor der Übernahme der Kanzlerschaft hatte Hel mut Kohl erklärt, daß die Zahl der Ausländer vermindert werden müsse. Zwei Jahre lang wurde die Ausländerfrage bundesweit von der CDU/CSU thematisiert, und zur “Unterminierung der Basis ihrer Gegner” benutzt. Vieles spricht deshalb für die These, daß die Kampagne mit zum Macht wechsel beigetragen hat. Allerdings darf nicht übersehen werden, daß schon die alte Bundesregierung restriktive Maßnahmen eingeleitet und weitere Verschärfungen angekündigt hatte. Die “Wende” in der Auslän derpolitik, bei der Begrenzungsmaßnahmen im Mittelpunkt standen, hatte schon 1981 eingesetzt.

Die neue Bundesregierung nannte die Ausländerproblematik im Oktober 1982 als einen der vier Schwerpunkte ihres Dringlichkeitsprogramms – gleichberechtigt mit der Wirtschafts- und Außenpolitik, ein einmaliger Vorgang in der deutschen Nachkriegsinnenpolitik. Eine endgültige Rege lung der Rückkehrförderung wurde allerdings durch die Auflösung des Bundestags und die Neuwahlen abermals verzögert. Statt konkrete Maß nahmen zu treffen, setzte die Bundesregierung eine Kommission “Ausländerpolitik” ein, der Vertreter von Bund, Ländern und Gemeinden angehörten.

Schon Ende 1982 begann auch in der neuen Bundesregierung der Streit um die Ausländerpolitik. Vor allem die CSU kritisierte den Widerstand der FDP in der Koaltion gegen die Begrenzung des Familiennachzugs. Diese Auseinandersetzung um das Nachzugsalter für Ausländerkinder be stimmte lange Zeit die ausländerpolitische Diskussion. Unter einem of fensichtlich im Hinblick auf die Bundestagswahlen vom 6. März 1983 künstlichen Zeitdruck legte die Kommission “Ausländerpolitik” im Fe bruar ihren Bericht vor, dem jedoch schon aufgrund der kontrovers geführ ten Diskussionen in der Kommission wenig Aussagekraft zuzuschreiben ist. So nahm die Bundesregierung den Bericht nur zur Kenntnis, ohne über die Vorschläge zu entscheiden. Insgesamt läßt der Bericht allerdings die Tendenz zu weiteren Verschärfungen in der Ausländerpolitik erkennen.

Nach den Wahlen beschloß die Bundesregierung im Juni 1983 einen “Gesetzentwurf zur Förderung der Rückkehrbereitschaft von Ausländern”, womit ein Schlußstrich unter die drei Jahre lange Diskussion über die Rückkehrmaßnahmen gezogen wurde. Im Laufe des Jahres 1983 erreich ten die Ankündigungen der Bundesregierung für ein neues (restriktiveres) Ausländergesetz einen Höhepunkt. In einem “Schubladenentwurf” des Bundesinnenministeriums wurde der Versuch unternommen, sämtliche Möglichkeiten zur Verringerung der Ausländerzahlen, die die Kommis sion “Ausländerpolitik” aufgezeigt hatte, auszuschöpfen.

Alles in allem ist seit 1981 eine starke Politisierung des “Ausländer problems” festzustellen, die unter der neuen Bundesregierung noch zugenommen hat. Die Auseinandersetzung spitzte sich immer mehr auf die Frage nach der Herabsetzung des Nachzugsalters für ausländische Kinder zu. Obwohl die Bundesregierung im Dezember 1983 solche Pläne abgelehnt hatte, ging der Streit weiter, wobei der damalige Bundesinnen minister Friedrich Zimmermann auf seiner Position beharrte. Außerdem ist seit dem Machtwechsel in Bonn im Jahr 1982 eindeutig eine Kompe­tenzverlagerung in der Ausländerpolitik vom Bundesarbeits- zum Bundes innenministerium festzustellen, was daran liegt, daß ordnungspolitische Maßnahmen immer mehr ins Zentrum der ausländerpolitischen Entschei dungen rückten.

Einige Anmerkungen seien noch zur Rückkehrpolitik gemacht, die von der Bundesregierung beispielsweise 1984 als großer Erfolg bezeichnet wurde. Rückkehrwillige Ausländer erhielten einen Teil ihrer Beiträge für die Ren ten- und Sozialversicherung ausbezahlt. Langfristig kann die Beitragser stattung aber – der Arbeitgeberanteil wurde nicht zurückbezahlt – als eine Spar- und Sanierungsmaßnahme für die Rentenversicherung auf Kosten der ausländischen Arbeitnehmer bezeichnet werden. Dieser Spar- und Sa nierungseffekt wird auf drei bis vier Milliarden Mark veranschlagt. Bei der Rückkehrhilfe für arbeitslose Ausländer rechnete die Bundesregierung selbst mit Einsparungen beim Arbeitslosen- und Kurzarbeitergeld in Höhe von rund 90 Millionen und mit 240 Millionen Mark beim Kindergeld.

In Wirklichkeit war also die Rückkehrförderung eher eine symbolische Maßnahme – gerade im Hinblick auf eine beunruhigte deutsche Bevölke rung, der konsequente Maßnahmen zum Abbau der Ausländerzahlen vor geführt werden sollten. Nicht nur bei der Rückkehrförderung – zum Bei spiel auch bei der Einschränkung des Familiennachzugs – spielt die Sym bolpolitik eine wichtige Rolle. Viele ausländerpolitische Maßnahmen, die oft mit einer großen Öffentlichkeitsarbeit verbunden waren, lassen sich nur so erklären.

Der Entwurf für ein neues Ausländergesetz und die Pläne für weitere Ein schränkungen beim Familiennachzug verschwanden in den Jahren 1985/1986 vorerst in der Schublade, was vor allem am Widerstand der FDP in der Bundesregierung lag. Erst im Frühjahr 1988 gelangte ein 200 Seiten starker Entwurf zum Ausländergesetz aus dem Bun­desinnen ministerium an die Öffentlichkeit, der wiederum auf breiter Front von der FDP, den Oppositionsparteien, Verbänden und CDU-Sozialaus schüssen wegen seiner restriktiven Vorstellungen kritisiert wurde. Das Bundes innen­ministerium spielte die Bedeutung des Papieres herunter und wies darauf hin, daß es sich dabei noch nicht einmal um einen Referenten entwurf handele. Der umstrittene Zimmermann-Entwurf wurde deshalb sang- und klanglos wieder zurückgezogen.

Erst dem neuen Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble gelang es, einen Entwurf für ein neues Ausländerrecht vorzubereiten. Das als eilbedürftig eingebrachte Gesetz konnte schließlich am 26. April 1990 gegen die Stimmen der Opposition den Bundestag in zweiter und dritter Lesung passieren. Am 11. Mai billigte der Bundesrat mit den Stimmen der unions regierten Länder die Novelle, so daß das neue Ausländerrecht am 1. Janu ar 1991 in Kraft treten konnte. Anträge von SPD-geführten Ländern auf Anrufung des Vermittlungsausschusses wurden im Bundesrat abgelehnt.

Als positiv ist an dem neuen Ausländergesetz zu bewerten, daß es endlich Klarheit in die Diskussion brachte. Trotz einiger Verbesserungen blieb es jedoch in weiten Teilen rückständig. Das kritisierte beispielsweise Barbara John (CDU), die Ausländerbeauftragte des Berliner Senats. Vor allem wurde, so die Kritik von Barbara John, die Aufenthaltsberechtigung schlechter als bisher geregelt. Gerade junge Ausländer, die am Beginn ihrer beruflichen Laufbahn stehen, brauchen aber unbedingt Aufenthaltssi cherheit. Außerdem sind die Möglichkeiten einer erleichterten Einbürge rung oder gar Doppelstaatsangehörigkeit unzureichend gelöst. Alles in allem enthält das Gesetz viele kleinliche Bestimmungen und wird den An forderungen, die an ein modernes Ausländergesetz zu stellen sind, nicht gerecht. Besonders hervorzuheben ist der Paragraph 10 des neuen Auslän dergesetzes, der im Falle einer Neuanwerbung die Möglichkeit schafft, ausländische Arbeitskräfte nach dem Rotationsprinzip für einen begrenz ten Zeitraum anzuwerben. Auf der anderen Seite schreibt das neue Gesetz aber den Anwerbestopp gesetzlich fest. Dieser Widerspruch ist nur damit zu erklären, daß im Falle eines Arbeitskräftemangels die Möglichkeit er öffnet werden sollte, Lücken auf dem Arbeitsmarkt aufzufüllen.

Als besonderer Mangel des neuen Ausländergesetzes stellte sich bald heraus, daß ausländischen Ehepartnern kein eigenständiges Aufenthalts recht eingeräumt wurde. Weiter ist kritisch anzumerken, daß bis zum heu tigen Tage keine Verwaltungsvorschriften vorliegen und daß durch die vorläufigen Anwendungshinweise “Verschärfungen durch die Hintertür” eingetreten sind.

5. Die fünfte Phase von 1990 bis 1995: Asylpolitik im Vordergrund – “Gastarbeiter” geraten in  Vergessenheit

Zu Beginn der 90er Jahre wiederholte sich die Diskussion um die Zuwan derung nach Deutschland, wenn auch mit veränderten Rollen. Waren es vor zehn Jahren die Türken, die im Brennpunkt einer Begrenzungspolitik standen, konzentrierte sich die Debatte nun auf die Asylbewerber und Flüchtlinge. Die politische Auseinandersetzung und die Schlagzeilen in den Medien sind fast austauschbar: man braucht nur “Türken” durch “Asylbewerber” zu ersetzen. In beiden Fällen drohte das “volle Boot Bundesrepublik Deutschland” durch die angeblich zu hohen Zahlen der – damals – Türken bzw. – heute – Flüchtlinge und Asylsuchenden zu kippen.

Auch für die Sozialdemokraten wiederholte sich die Geschichte der Einwanderungspolitik. Im Dezember 1981 formulierte die SPD und die damalige sozial-li berale Bundesregierung – von der CDU/CSU und einer beunruhigten Wählerschaft an die Wand gedrückt – selber noch schnell eine Rückkehr politik für Türken, bevor sie die Macht in Bonn verlor. Nach einer jahre langen Auseinandersetzung stimmte die SPD schließlich 1993 der Ände rung des Grundgesetzes Art. 16 zu, wogegen sie sich jahrelang gewehrt hatte. Wieder spielte – dieses Mal mit Blick auf das “Superwahl jahr 1994” – die Befürchtung eine wichtige Rolle, die Legitimationsbasis in der Bevölkerung zu verlieren.

Die Parallele zwischen den Türken damals und den Asylbewerbern heute macht auch deutlich, wie wenig aus der ausländerpolitischen Debatte ge lernt wurde. Zu Beginn der 80er Jahre lebten etwa eine Million Türken in Deutschland, deren Zahl es angeblich zu verringern galt. Heute sind es etwa doppelt so viele, was nun offenbar keine Rolle mehr spielt. Kaum jemand erinnert sich noch an diesen Zusammenhang oder an Zitate von verantwortlichen Politikern wie “Es kommt, solange ich in Hes sen was zu sagen habe, kein Türke mehr ins Land”. Das gilt auch für den Satz eines anderen Politikers, der sagte: “Mein Ziel ist die Lösung eines Aus länder problems, das im wesentlichen türkische Familien betrifft.”

In den letzten Jahren ist die Tatsache fast völlig in Vergessenheit geraten, daß die Mehrheit der rund 7 Millio nen Ausländer in Deutschland als “Gastarbeiter” ins Land geholt wurde, hier geboren oder als Familien an ge hörige nachgezogen ist. Hinzu kam das Problem, daß zwei Themen immer öfter miteinander vermischt werden: die Zuwanderung von Aussiedlern und Asylbewerbern und die in Deutschland lebenden Ausländer. Alle Versuche, das Bewußtsein für die neue Einwanderungssituation im vereinigten Deutschland zu schärfen und eine umfassende Einwanderungs- und Integrationspolitik auf den Weg zu bringen, sind gescheitert. Diese “konzeptionelle Sprachlosigkeit gegenüber einer der dringendsten gesell schaftspolitischen Zukunftsaufgaben” war auch ein Grund für den Rück tritt der Beauftragten der Bundesregierung für die Integration der auslän dischen Arbeitnehmer und ihrer Familien, Liselotte Funcke, im Juli 1991. In ihrem Rücktrittsschreiben an den Bundeskanzler machte die FDP-Poli tikerin auf die wachsende Fremdenfeindlichkeit und Gewalt gegen Aus länder aufmerksam: “Die ausländische Arbeitnehmerbevölkerung sieht sich einer wachsenden Abwehr in der deutschen Bevölkerung und sogar tätlichen Angriffen ausgesetzt, ohne daß von politischer Seite ihre Anwe senheit begründet und ihre erwiesenen Leistungen gewertet werden. Er mutigungen zur Integration sind kaum erkennbar, ebensowenig wirksame Maßnahmen und ausreichender Schutz gegen fremdenfeindliche Jugend banden. Die deutsche Bevölkerung ist zunehmend verunsichert angesichts einer ständigen ungeregelten Zuwanderung, für deren Bewältigung sie kein politisches Konzept erkennen kann. Die sich daraus ergebenden Äng ste schlagen sich – wie aus meinem Briefeingang hervorgeht – nicht selten in mehr oder weniger heftigen Beschuldigungen gegen die Ausländer nie der und belasten damit die Stimmung auf beiden Seiten. Die Gefahr einer Eskalation ist nicht von der Hand zu weisen.”

Vier Monate lang blieb das Amt der Ausländerbeauftragten angesichts einer sich verschärfenden Krise unbesetzt. Erst im November 1991 konnte die Bundestagsabgeordnete und frühere Generalsekretärin der FDP, Cor nelia Schmalz-Jacobsen, die Nachfolge antreten. Die erhoffte Aufwertung, die bessere finanzielle und personelle Ausstattung ihres Amtes blieb je doch weit hinter den Erwartungen zurück. Erst im April 1996 wurden die Aufgaben des Amtes gesetzlich geregelt und damit auf eine bessere Basis gestellt.

VI. Zusammenfassung und Ausblick

1. Die “Gastarbeiter” gehen in Rente

Die ausländischen Arbeitskräfte, von denen die ersten vor vierzig Jahren ins Land geholt wurden, sind längst zu Einwanderern geworden. Etwa 350 000 befinden sich bereits im Rentenalter. Bis zum Jahre 2010 wird ihre Zahl auf über eine Million ansteigen. Viele von ihnen haben in einer ständigen “Rückkehrillusion” gelebt und bleiben jetzt in Deutschland, weil sie fast alle Verbindungen zur alten Heimat verloren haben und ihre Kin der und Enkel in Deutschland leben. Erste italienische oder türkische Al tenclubs und Modellmaßnahmen für die “Gastarbeiter der ersten Stunde” sind bereits entstanden. Trotzdem hat sich die deutsche Altenpfege und Sozialpolitik noch unzureichend auf die “Gastarbeiter-Rentner” eingestellt.

2. Gewinn und Verlust

Eine Kosten-Nutzen-Analyse der Ausländerbeschäftigung nach 40 Jahren ist nicht möglich und schon deshalb problematisch, weil dabei Menschen gegen Geld aufgerechnet werden. Wenn dennoch so etwas wie eine Bilanz gezogen werden soll, dann kann auf jeden Fall darauf hingewiesen werden, daß sich in den Entsendeländern in den 60er Jahren die Arbeitslosigkeit durch die (aufgrund der Anwerbung ausgelöste) Migration verringerte. Die Überweisungen der “Gastarbeiter” ver schafften den Heimat ländern harte Devisen und sind immer noch für viele Länder lebensnotwendig. Trotzdem gilt als gesichert, daß die Arbeits migration keine Entwicklungshilfe für die Herkunftsländer war und ist, denn das meiste Geld ging in die Unterstützung der Familien daheim und in den privaten Konsum.

Auf unserer “Habenseite” steht – und das darf nicht in Vergessenheit geraten -, daß die ausländischen Arbeitskräfte ganz entscheidend am Aufbau der Bundesrepublik Deutschland mitgewirkt haben. Eine Bilanz belegt, wie sehr die öffentlichen Finanzkassen noch immer von der Ausländerbeschäftigung profitieren. Nach einer Berechnung des Rhei­nisch-Westfälischen Instituts für Wirtschaftsforschung (RWI) in Essen schlägt sich dies mit einem Plus von 41 Milliarden Mark im Jahr nieder.

Das Institut der Deutschen Wirtschaft in Köln hat wiederholt die Bedeu tung der Ausländerbeschäftigung unterstrichen und in einem Fazit hervor gehoben: “Ausländer nehmen den Deutschen keine Arbeitsplätze weg, sondern sie füllen Lücken auf dem Arbeitsmarkt.” Die Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte ist nach wie vor unverzichtbar für Deutsch land, könnten doch viele Branchen ohne sie gar nicht existieren.

Trotz Massenarbeitslosigkeit und Wirtschaftskrise hat die Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte seit der deutschen Vereinigung stark zuge nommen. Mit rund 2,23 Millionen sozialversicherungspflichtig Beschäf tigten erreichte sie im September 1993 fast wieder den Höchststand in der Nachkriegsgeschichte aus den Jahren 1972/73. Seit 1991 werden aus ländische Saisonarbeitnehmer für Beschäftigungen bis zu drei Monaten zugelassen. Hinzu kommen Gastarbeitnehmer und Werkvertragsarbeit nehmer, die einen Rückfall in die alte “Gastarbeiterära” und das totge glaubte “Rotationsprinzip” signalisieren. Allein 1992 wurden rund 1,35 Millionen Arbeitserlaubnisse für Ausländer von der Bundesanstalt für Arbeit erteilt. Die meisten davon – etwa 995 000 – waren allgemeine Ar beitserlaubnisse, die nur erteilt werden, wenn für den Arbeitsplatz kein Deutscher oder kein ihm gleichgestellter ausländischer Arbeitnehmer zur Verfügung steht. Im Jahre 1993 und 1994 wurden rund 1,3 bzw. 1,2 Mil lionen Arbeitserlaubnisse ausgestellt. Etwa 2/3 davon waren wieder allge meine Arbeitserlaubnisse für Arbeitsplätze, für die keine deutschen oder EU-Arbeitnehmer zur Verfügung standen. 1995 wurden wiederum rund 955.000 allgemeine Arbeitserlaubnisse erteilt.

3. Deutschland ist Einwanderungsland

Jahrelang war die deutsche Ausländerpolitik auf “Integration und Rück kehr” ausgerichtet. Es hat sich gezeigt, daß sich beide Zielvorstellungen nicht gleichzeitig erreichen lassen, daß dies vielmehr zu einem “Wechselbad” für die Betroffenen führt, von denen eine Entscheidung für Verbleib oder Rückkehr verlangt wurde. Eine klare Zukunftsplanung wurde so vielen “Gastarbeiterfamilien” in der Vergangenheit erschwert.

In vielen Bereichen wurden im Laufe der Jahre zwar integrationspolitische Verbesserungen erreicht. Eine ganze Reihe von Problemen blieben jedoch ungelöst. So fühlt sich so mancher “Gastarbeiter-Rentner” keineswegs bei uns zu Hause. Die meisten sprechen schlecht Deutsch, sind rechtlich kaum abgesichert und verlieren bei längerem Aufenthalt im Herkunftsland ihre Aufenthaltserlaubnis für Deutschland. Auch von den Kindern und Enkeln der ausländischen Arbeitnehmer hört man so gut wie nichts mehr. Sie gel ten als bestens angepaßt, insbesondere die Italiener als “halbe Deutsche”. Doch hinter den Kulissen sieht die Situation anders aus: der Anteil der Kinder italienischer Herkunft an den Überweisungen in Sonderschulen für Lern behinderte ist dreimal so hoch wie der deutscher Schüler.

Im Jahre 40 nach der Ankunft der ersten “Gastarbeiter” besteht der eigent liche Skandal unserer Integrationspolitik weiterhin fort, ohne daß ihn die deutsche Öffentlichkeit zur Kenntnis nimmt: Nach wie vor besuchen 200 000 bis 300 000 der nichtdeutschen Jugendlichen weder eine Schule noch absolvieren sie eine Berufsausbildung. Die Experten rätseln seit langem, wo sich diese Jungen und Mädchen, die in keiner Statistik auftauchen, eigentlich befinden. Auch wenn diese jungen Leute hier geboren und aufgewachsen sind, brauchten sie noch bis vor kurzem eine Arbeitserlaubnis, falls ihre Eltern nicht aus der Europäischen Union kamen. Erst 1994 wurde das Arbeitserlaubnisrecht dahingehend geändert, daß sie keine Arbeitserlaubnis mehr benötigen, wenn sie hier geboren sind und eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis besitzen. Im Alter von 16 Jahren werden diese jungen Einwanderer – auch die aus der Europäischen Union – aber immer noch “aufenthaltserlaubnis pflichtig”, wie es im Amtsdeutsch heißt. Sie müssen sich bei der Ausländerbehörde eine Aufenthaltserlaubnis holen. Durch diese Vorschriften, vor allem aber durch unsere Einbürgerungsbestimmungen, die im Kern aus dem Jahre 1913 stammen, erhöhen wir also rein statistisch Jahr für Jahr die Ausländerzahlen in der Bundesrepublik.

Alle Daten und Fakten belegen, daß wir in einem Einwande rungsland leben. In der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg waren in Deutschland gewaltige Aus- und Einwanderungsbewegungen zu verzeich nen. So sind von 1960 bis 1990 rund 16 Millionen Ausländer in die Bundesrepublik zugezogen. Im gleichen Zeitraum haben über 12 Millio nen Personen mit nichtdeutscher Staatsangehörigkeit Deutschland wieder verlassen. Jedes Jahr findet eine hohe Abwanderung statt, was jedoch kein Thema in Politik und Medien darstellt.

Die Bundesrepublik war – was die Zuwanderung angeht – in den letzten Jahren weltweit die Nummer eins, und sie hat mehr Menschen im Jahr aufge nommen als die klassischen Einwanderungsländer USA und Kanada zu sammen. Trotzdem sind wir nach offizieller Lesart der Politik kein Ein wanderungsland. Es ist geradezu tabu, von “Einwanderung” zu reden, obwohl Artikel 73 des Grundgesetzes klar von “Einwanderung” als Auf gabe des Bundes spricht.

Deutschland sollte sich endlich von der Lebenslüge verabschieden, “kein Einwanderungsland” zu sein. Die Wirklichkeit hat diese Schutzbehaup tung längst überholt. Dabei geht es den Befürwortern einer realistischen Politik keineswegs darum, Tür und Tor für Einwanderer aus aller Herren Länder zu öffnen, wie oft unterstellt wird. Es geht darum, die offizielle Sprachregelung endlich der Realität anzupassen. Eine klare, berechenbare und zukunftsorientierte Ausländerpolitik hätte eine nicht zu unter schätzende Signalwirkung: einerseits auf die betroffenen aus ländischen Minder heiten, denen eindeutig mitgeteilt würde, daß sie als Teil unseres Landes und als fester Bestandteil unserer Gesellschaft auf Dauer willkommen sind.

Andererseits würde dadurch auch der deutschen Öffentlichkeit end lich “reiner Wein” eingeschenkt und ausländerfeindlichen Tendenzen eine klare Absage erteilt.

Viele der dann notwendig werdenden juristischen und politischen Bestimmungen – unter anderem über das Ausländergesetz, das aber reformbedürftig ist -, sind schon vorhanden. Es geht eigentlich nur noch darum, diese Regeln und Regula rien in ein klares und überschaubares Gesamtkonzept zu fassen und der aktuellen Lage anzupassen. Ein Anspruch auf die deutsche Staatsangehö rigkeit durch Geburt oder erleichterte Einbürgerungsbestimmungen unter Inkaufnahme von Doppelstaatsangehörigkeiten sind dabei wichtige Bei spiele für eine vorausschauende Integrationspolitik.

Es liegen gesicherte Erkenntnisse darüber vor, daß langfristig die Zahl der Jugendlichen nicht ausreicht, um den Bedarf an Facharbeitern zu decken oder die Renten zu sichern.  Trotz der gegenwärtig hohen Arbeitslosigkeit dürfen diese mittel- und langfristigen Perspektiven und die damit verbundene Angebotsseite des Arbeitsmarktes nicht aus den Augen ver loren werden. Die Enquete-Kommission “Demographischer Wandel” des Deutschen Bundestages bestätigte im Januar 1996 bei einer Anhörung in Bonn diese Zukunftsperspektive. Bevölkerungswissenschaftler wie Prof. Dr. Herwig Birg, Direktor des Insituts für Bevölkerungsforschung und Sozialpolitik der Universität Bielefeld, kritisieren die öffentliche Ignoranz und Gleichgültigkeit, was die demographischen Daten und Fakten angeht: “Deutschland ist bereits seit über 20 Jahren de facto ein Ein wanderungsland, auch wenn es sich de jure nur als ein Zuwanderungsland versteht. Entscheidend ist aber: Deutschland kann wegen der bereits in Gang gekommenen demographischen Eigendynamik heute nicht einmal mehr wählen, ob es in Zukunft ein Zu- bzw. ein Einwanderungsland bleiben will oder nicht. Seine Existenz und Zukunft hängen schlicht davon ab, wie es die aus den Zuwanderungen folgenden Integrationsaufgaben und Folgeprobleme meistert. Wenn Deutschland an den riesigen demographisch bedingten Problemen scheitert, könnten die negativen Folgen eine Dimension annehmen, die vergleichbar ist mit den Katastrophen des Ersten und Zweiten Weltkriegs.”

Wir sollten also eigentlich froh darüber sein, daß wir durch die vor han dene und zu steuernde Einwanderung eine solche negative Entwicklung zumindest abfedern können und sollten Zuwanderung auch als Be reiche rung und in diesem Sinne als Glücksfall begreifen.  Nur durch eine solche Sichtweise und politische Neuorientierung würde das Einwanderungsland  Deutsch land endlich einen positiven Schlußstrich unter seine 40jährige Geschichte der Anwerbung ziehen und seiner Verpflichtung gerecht wer den, die da durch entstanden ist, daß Millionen von ausländischen Arbeits kräften ins Land geholt wurden.

Kurzangaben zur Person

Karl-Heinz Meier-Braun, Dr. rer. soc., geb. 1950; Studium der Politik wissenschaft und Anglistik; Promotion über Ausländerpolitik; Leiter der Ausländerredaktion des Süddeutschen Rundfunks Stuttgart (SDR); Hono rar professor an der Universität Tübingen; Beirat des Europäischen Forums für Migrationsstudien (EFMS) an der Universität Bamberg; Vorstandsmitglied der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen (DGVN) Landesverband Baden-Württemberg und der Kommission für inter nationale Bevölkerungsfragen der DGVN Bonn; 1995 Auszeichnung mit dem Preis “Gesellschaftswissenschaften und Praxisbezug” für seine journalistische und wissenschaftliche Arbeit im Bereich der Migration durch die Schader-Stiftung Darmstadt.

Zahlreiche Funkbeiträge sowie Bücher und Aufsätze zur Migrations- und Flüchtlingsproblematik.

Prof. Dr. Karl-Heinz Meier-Braun

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